מבקר המדינה חושף: ליקויים באכיפה סביבתית במחוז חיפה

הדו"ח השנתי של מבקר המדינה לשנת 2023 שפורסם היום (שלישי) בדק לא מעט נושאים, וחשף גם מספר ליקויים, בהם ליקויים בתחזוקה של אתרי תיירות בישראל ובאכיפת מפגעי סביבה.

"מערת אליהו – מביך להביא לשם תיירים"

מבקר המדינה בדק את נושא התחזוקה והניקיון באתרי תיירות בישראל. משרד התיירות השקיע כ-1.2 מיליון שקלים בפיתוח האתרים בין השנים 2020-2011, אך נמצא כי קיימת בעיה מתמשכת של תחזוקה וניקיון לא נאותים בחלקים משמעותיים מאתרי התיירות.

המבקר ערך סקר בקרב יותר מ-1,600 מורי דרך פעילים ובקרב 600 מטיילים פעילים. אחד ממורי הדרך כתב בסקר על מערת אליהו בחיפה וקבר הרשב"י במירון כי הם "נראים כמו מזבלה, מביך להביא לשם תיירים".

צוין בדו"ח כי מצב התחזוקה הירוד באתרי התיירות משפיע לרעה על תדמיתו של המוצר התיירותי בעיני ציבור המטיילים, וכי יש לכך ההשפעה על ההחלטה של המבקרים לשוב לאתרים.

בהמשך לכך, בדצמבר 2022 כתב שר התיירות למשרד מבקר המדינה כי נושא "התחזוקה והניקיון הוא קריטי ככל שאנו רוצים לפתח ולשמר את התיירות בישראל, שכן תייר שנחשף למקום לא נקי או מתוחזק דיו, לא יחזור לאותו מקום ולא ימליץ למכריו להגיע אליו, על כן חזרתי על הצורך בטיפול מקצועי ומעמיק בנושא התחזוקה והניקיון… בפני מנכ"לי המשרד… וכן מול אנשי המקצוע במשרד במסגרת פורומים שונים".

ממשרד הדתות טרם נמסרה תגובה.

ליקויים בתיעוד מפגעי סביבה

המבקר מצא כי מאז שנת 2018 הסתמנה מגמת ירידה כללית ומתמדת במספר הביקורים שמחוזות המשרד קיימו במפעלים. סך הכול חלה ירידה של כ-44% במספר הביקורים בכל המחוזות בשנים 2021-2018 (מ-5,680 ל-3,182 ביקורים). צוין כי הירידה הניכרת ביותר הייתה בשנים 2019-2018, לפני פרוץ מגפת הקורונה, והיא המשיכה במהלך השנתיים שלאחר מכן.

בחלוקה למחוזות עלה כי הירידה החדה ביותר נרשמה במחוז צפון (75%) בשנים 2021-2018. עוד עלה כי במחוזות דרום וחיפה, אף שקיימים רשמית תקנים מאוישים בתחום הפיקוח והאכיפה, בפועל חלק מהעובדים המאיישים את התקנים האלו עובדים במקביל גם בתחומים אחרים במחוז, לרוב בתחום הרגולציה, על חשבון פעילות הפיקוח והאכיפה.

בנוסף, המבקר ציין כי אף אחד מהמחוזות לא תיעד מפגעים חמורים, אך עלו פערים גם בתיעוד מפגעים קלים ורגילים. כך למשל מחוז תל אביב לא דיווח על מפגעים קלים, ומחוזות חיפה וצפון מיעטו לדווח על מפגעים קלים.

המבקר המליץ על תיעוד מדויק, אחיד ואמין של כלל המפגעים וסיווגם הנכון לפי חומרתם. הוא ציין כי הם חיוניים לבירור היקף המפגעים הסביבתיים האמיתי ומידת חומרתם, ועליהם יש לבסס את תכנית האכיפה המשרדית. עוד הומלץ כי המשרד יוודא שהמחוזות מתעדים לא רק את קיומם של כלל המפגעים הסביבתיים, אלא גם את כל הפעולות וצעדי האכיפה שהם נוקטים בגינם לאורך כל הליך האכיפה.

בתגובה לדו"ח הקודם מסר המשרד להגנת הסביבה: "נוהל הפיקוח וכן נוהל האכיפה המשרדיים מגדירים במפורש מדרג מפגעים על פי חומרתם, עם זאת הנוהל מאפשר למנהל מחוז להפעיל שיקול דעת בקביעת סדרי העדיפות לאכיפה במחוז. נושא סיווג המפגעים לפי דרגת חומרתם יישקל בכובד ראש בעת כתיבת תורת האכיפה".

עוד עלה מנתוני הדו"ח הקודם, כי קיימים פערים בלתי סבירים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם באמצעי אכיפה מינהליים ולגבי השיעורים הנמוכים של הפעלת סמכויות מינהליות. בנוסף, מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעלי A רבים (מפעלים בעלי השפעה סביבתית גדולה), הפיקו שיעור קטן במיוחד של התראות. במחוזות ירושלים, צפון וחיפה עלה כי יש שיעור זניח של שימועים, ובכל המחוזות הופק שיעור זניח של צווים; כמו כן במחוזות דרום, צפון וחיפה קיים שיעור קטן של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעלי A שבשטחם.

בהמשך לכך מצא המבקר, כי במחוז חיפה חל שיפור בטווח של מ-60% (שיעור ההתראות עלה מ-15% ל-24%) עד 100% (שיעור הצווים עלה מ-2% ל-4%). עוד עלה מהנתונים, כי במחוז חיפה ישנה מגמה עקבית ומתמשכת של ירידה של 80% במספר תיקי החקירה הפלילית, וירידה לתיק אחד במחצית הראשונה של 2022. במחוז חיפה, שבו ריכוז מפעלי A ו-B הוא השני הגבוה מבין המחוזות, היו בעבר שישה תקנים, אך נכון לאוגוסט 2022 יש בו ארבעה תקנים מאוישים – כלומר ירידה של 33%.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "החולשות המרכזיות במערך הפיקוח והאכיפה של המשרד להגנת הסביבה נותרו בעינן – ירידה בפיקוח במפעלים ומיעוט פעולות אכיפה. הנזק הכלכלי בגין נזקי פליטות הגיע ל-31 מיליארד ש"ח. על המשרד לשפר מיידית את מערך הפיקוח והאכיפה".

תגובת המשרד להגנת הסביבה לרדיו חיפה:

"המשרד להגנת הסביבה פועל רבות לפיקוח הדוק ואכיפה נוקשה מול מזהמים, באמצעות זרועות הפיקוח והאכיפה הקיימות במחוזות ובאשכולות המשרד. כל זאת במסגרת האמצעים וכוח האדם העומדים לרשותו, במטרה לשמור על בריאות הציבור והסביבה. ואכן, גם מבקר המדינה עמד על הצורך הדחוף בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד כדי שיוכל למלא את תפקידיו ומשימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה הסביבתית. בכוונת השרה והמנכ"ל להעמיק בממצאי הדוח וליישם את תיקון הליקויים שעלו.

תהליכי הפיקוח שעורך המשרד נועדו לבצע בקרה על מנת לזהות מפגעים ובעיות, לוודא כי מפעלים עומדים בדרישות הרגולציה הסביבתיות ולהביא למניעתם או להסרתם ולצמצום הפגיעה בסביבה ובציבור אם קרו. עצם קיום הפיקוח על ידי המשרד, הנוכחות במפעל והאפשרות שיתגלו הפרות, יוצרים במפעל תהליכי בדיקה עצמית, תיקון ליקויים ועמידה טובה יותר בדרישות הסביבתיות.

במקרה הצורך, תהליכי הפיקוח מובילים לתהליכי אכיפה מנהלית או פלילית. בשל מורכבות והיקף התיקים, המשרד סבור כי נכון שההליכים הפליליים ינוהלו על ידי תביעה פנימית ולא על ידי תביעה חיצונית, ופועל בנושא מול הגורמים הרלוונטיים.

במהלך השנים האחרונות מקדם המשרד להגנת הסביבה תהליכים משמעותיים רבים העומדים בליבת העשייה של המשרד, החל משלב הרישוי דרך הפיקוח ועד האכיפה והתביעה, כגון:

המשרד מוביל רפורמה ברישוי סביבתי משולב אשר נוגעת לתפיסת ההפעלה של תהליכי הרישוי והפיקוח. במסגרת זו, עתידים מחוזות המשרד לעבור שינוי מבנה ארגוני ותוספת כוח אדם למימוש רפורמה ברישוי המשולב הכוללת פיקוח על מפעלים.

המשרד מוביל יישום של רפורמת דיגיטל, בדגש על הקמת מערכת הליבה המסדירה את תהליכי הרישוי, הפיקוח, האכיפה והתביעה.

בימים אלו, מגבש המשרד אסטרטגיה לתחום האכיפה והתביעה אשר תחל במהלך השנה הקרובה, שתשלים את ההסתכלות על שרשרת הרישוי: פיקוח, אכיפה, תביעה.

התייחסות ספציפית מורחבת לנקודות בדוח המבקר:

צווים מנהליים: הוצאת צו היא כלי בסל הכלים האכיפתיים של המשרד, ואינה מתאימה לכל מפגע על פי דיני הגנת הסביבה. לא כל מפגע מטופל בצו, והרבה מהמפגעים מטופלים טרם הליך האכיפה על ידי המשרד. על כן, התייחסות המבקר לאחוז הצווים המנהליים שהוצאו מתוך כלל המפגעים אינה הסתכלות מתאימה.

המשרד להגנת הסביבה מפעיל שיקול דעת ומנהל את סדרי העדיפויות בעת הוצאת צווים מנהליים תוך הקפדה שהוצאת הצו תהיה בכפוף למצב שבו יש סכנה לאדם ולסביבה, בהתחשב בכוח האדם במשרד ובמשאבים המצומצמים.

חקירות פליליות שמנהל המשרד: החקירה הפלילית היא כלי שנתון בידי המשרד, אך במקרים מסוימים הוא ארוך ומסורבל מכלים אחרים. מתוך כוונה לייעל את ההליכים האכיפתיים ולקצר את משך ההליך, המשרד פועל בכלים נוספים לאכיפה מלבד המישור הפלילי. ברירת המחדל של המשרד בהפעלת אמצעי אכיפה מול מזהמים היא עיצומים כספיים.

בשנים האחרונות, מחוזות המשרד קיבלו כלים נוספים לאכיפה (עיצומים כספיים) ועושים בהם שימוש נרחב בנושאים סביבתיים שונים כמו חומרים מסוכנים, איכות אוויר, אסבסט ועוד. בנוסף, המשטרה הירוקה של המשרד מתעלת את השימוש בהליכים הפליליים לטיפול בפשיעה סביבתית חמורה וסדרתית וביעדי פשיעה. עובדות אלו מבהירות את הירידה היחסית בכמות התיקים הפליליים.

כוח אדם: יש לציין, חוקים רבים נוספו לסמכות המשרד בשנים האחרונות בנושאי הגנת הסביבה, ואולם המשרד לא קיבל משאבים מתאימים ליישום חוקים אלה. המשרד פועל ליישום החוקים במסגרת מקורותיו הדלים. מצב זה יצר צווארי בקבוק בתחום הפיקוח והאכיפה היזום המתבצע על ידי האשכולות, מחוזות המשרד והמשטרה הירוקה. מזה זמן רב יש פערים גדולים בהקצאת כוח האדם הנדרש למשימות הפיקוח. נוסף על כך, מצבת כוח האדם הדלה במשטרה הירוקה של החוקרים ומפקחי שטח מגבילה את יכולת הטיפול במפגעים. תת תקינה זה נמשך שנים רבות ללא מענה, דבר הבא לידי ביטוי בדוח המבקר. משאבים אלו הכרחיים למשרד לצורך ביצוע משימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה.